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检察权运行保障机制研究

　　天津市东丽区人民检察院课题组*

　　

    内容摘要：为保障检察权的合法、合理行使，应当探索构筑各种有效机制，排除不当干预。我国宪法已规定了我国检察机关的权力和地位，但由于缺乏足够的运行保障机制，使得检察权运行受制于众多因素，导致检察监督未取得预期效果。目前，检察权运行保障存在诸如检察权范围狭窄导致监督空白、检察监督软弱无力、检察机关地方化、检察体制行政化、检察官保障制度不健全等问题。针对这些问题，应该以检察权的定位为基础，从保障检察经费、改革检察人事管理、改革检察机关内部管理、强化检察监督等方面，对检察权的运行保障机制进行完善。

　　关键词：检察权 运行保障机制 监督

　　

    检察权是对检察机关权力的一种总体性描述，泛指检察机关依法所拥有的权力。“依法所拥有的权力”是指依据宪法、检察院组织法、诉讼法以及其他法律关于检察权限的规定，检察机关在法律上及实际活动中所拥有的权力。权力运行过程中总会受到一定的干扰，因此，权力设置应当配备一定的保障机制，使得权力拥有者有足够的能力排除不当之干预。宪法规定了我国检察机关的权力和地位，但由于缺乏足够的运行保障机制，使得检察权行使受制于众多因素，检察监督未能取得预期的效果，建构检察权运行保障机制的迫切性日益凸显。

　　一、检察权运行保障机制的概念与功能

　　（一）检察权运行保障机制的概念

　　检察权运行保障机制是指为实现检察权正常有效运行的目标，通过制度安排而形成的各相关要素之间相互联系和相互作用的模式及运作方式。检察权运行机制强调各种要素在运行保障中的互动关系以及这种互动关系对实现检察权有效运行的影响。深入研究检察权运行保障机制的要素，对认识检察活动规律，保障检察权依法、公正、高效、权威地行使，具有重要的理论和实践意义。检察权运行保障机制的要素包括五项内容：

　　一是保障环境。影响检察权运行保障机制的外部因素有：第一，政治体制。检察机关必须服从党的领导，必须服务党和国家工作的大局。第二，社会转型。社会转型期法治还只是一种有限法治，检察权运行受到许多条件的制约[1]。第三，人大、政府、政协以及社会各界的监督支持与不当干扰，也会影响检察权运行保障机制功能的发挥。

　　二是保障主体。保障主体指全国人大及其常委会、中央政法委、司法体制改革领导小组、最高人民检察院及全国各级人民检察院等有权机关，检察权运行保障机制的构建，有赖于以上有权机关在分析调研的基础上形成可行性方案并予以推动实施。

　　三是保障客体。检察权运行保障机制的客体即检察权的有效运行。司法实践中，检察权的有效运行受到外部环境的种种制约，检察权运行保障机制的目标就是要排除干扰，确保检察权有效运行。

　　四是保障手段。检察权运行保障机制的保障手段是有权机关依照宪法和法律，构筑检察权有效运行的图景，并采取一系列手段将该图景变为现实。

　　五是保障结果。检察权运行保障机制的理想状态是在实现党和国家工作大局的政治任务前提下，既能实现公平正义的价值追求，又能满足民众对司法需求的期待。

　　上述五个要素之间相互依存，相互作用。保障环境是根本前提，检察权运行必须适应一定的外部环境，但检察机关应当积极利用和改造外部环境；保障主体是核心要素，其有效运转离不开保障主体的积极推动；保障客体是重要载体，离开了客体，检察权运行保障机制就成了无源之水、无本之木；保障手段是中介要素，检察机关正是借助保障手段作用于客体，进而推动检察权有效运转；保障结果是最后环节和评价机制。总体来说，机制的整体功能通过构成要素的内在联系和作用方式在运动过程中表现出来。[2] 因此，通过制度设计，使构成要素在相互作用中保持一种合理的结构和良好的运行状态，进而提高保障机制的整体效用。

　　（二）我国检察权的性质及对运行保障机制的影响

　　检察权的性质是指在国家权力体系中，检察权所处的地位和在权力划分中的归属。关于检察权的性质之争，我国法学界一直存在较大的分歧，主要存在以下四种观点：1.司法权说。司法权说认为检察权是司法权，检察官与法官“同质不同职，具有同等性，检察官如同法官般执行司法领域内的重要功能”[3] 。检察机关依法行使检察权，其独立地位与法院相等，尤其是检察机关作出的不起诉决定，与法院的免刑和无罪判决具有相似效力，具有裁断性、终局性和法律运用性的司法属性。2.行政权说。行政权说认为检察权是行政权，其理由包括：一是检察机关的组织方式具有行政性，检察机关实行上下级领导关系；二是检察机关有公诉职能，代表国家行使追诉权，具有主动性特点；三是西方政体立法、行政、司法三权分立，检察官是政府“代言人”，不属于立法或司法，故检察权只能是行政权。[4] 3.司法、行政双重权说。司法、行政双重权说认为检察权包含公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权。这些权力中即有司法权也有行政权，因此，检察权不可能仅仅是司法权或者行政权，而是具有双重属性，检察机关内部的上下级领导关系体现检察权的行政性，行使公诉权的职责体现司法权性。4.法律监督权说。法律监督权说认为应当将我国检察权定性为法律监督权。检察机关是中国宪法规定的“国家的法律监督机关”，检察权为法律监督权，该设置是在国家宪政体制层面上的设计，是人民代表大会制度下最具中国特色的权力配置模式，也是最科学的、最合理的权力配置。[5]

　　笔者认为，检察权的性质应为司法权。从权力构建模式来看，国家权力应分为立法权、行政权和司法权，除此之外无别的权力种类。因此检察权必然归属于其中一种，而不是复合性权力。宪法规定检察机关为法律监督机关，依法独立行使检察权，表明检察机关在国家体制上是独立的，其独立地位与法院相等；法律监督以正确适用法律为目的，监督职能具有明显的 “法制守护”的性质；检察机关享有不起诉决定等权力，具有裁断性、终局性、法律适用性等司法特征，检察权应为司法权。

　　（三）检察权运行保障机制的价值和功能

　　这种价值和功能表现在三个方面：1．保障司法独立。司法独立是现代法治国家的重要标志和法制现代化的必然要求。检察机关的法律监督职能得到公正实施，必须建立一套公正、独立的良好运行体制，确保检察权有效运行，维护司法独立。2．维护司法公正。司法是社会公正的最后一道防线，如果连这道防线都被突破，那么，社会秩序就将受到严重影响。检察权运行保障机制可以有效保障检察权不受干扰地运行，起到维护司法公正的作用。3．提高司法公信力。司法必须取得公众的认同和信赖，否则，司法将丧失其权威性，不利于在实质意义上化解社会矛盾。检察权运行保障机制的建立将促进检察权的运行不受干扰或较少受到干扰，有助于司法公信力的提高。

　　二、我国检察权运行保障机制的现状及问题

　　（一）检察权运行保障机制的现状

　　一方面，检察监督权范围狭窄。第一、对行政权进行监督的范围比较有限。检察机关对行政权力的规制既是对职务犯罪的侦查权也是对行政机关移交刑事线索的监督权。但是，对行政机关监督方面同时存在着纪律检查和行政监察，与职务犯罪侦查在一定程度上形成职权上的竞争局面。第二、对侦查权进行监督的范围过于狭小。当前，检察机关对侦查权的监督主要体现在审查逮捕、立案监督等环节，而对公民权益影响重大的拘留、监视居住、秘密侦听等侦查权处于监督空白地带。且检察机关对侦查权的监督多为事后监督，有明显的滞后性。对发现的公安机关违法侦查行为，检察机关仅有督促改正的权力，没有实体上的惩罚处分权，缺乏行之有效的保障机制。第三，对审判权进行监督的内容不够明确。审判监督是检察机关对法院的审判活动进行专门监督的活动，实践中，审判监督主要体现为抗诉。从监督内容上看，审判监督的启动标准较为抽象和宽泛。如对抗诉事由的规定过于模糊，对“判决、裁定确有错误”的界定，不论是在量刑认定上还是法律适用上均没有形成统一的认识。另外，实践中重视对判决的监督忽视对裁定的监督，重视对量刑的监督忽视对事实认定的监督，重视对实体的监督而忽视对程序的监督。

　　 另一方面，检察监督权力软弱。第一、对侦查权监督的弱化。当前，检察机关对侦查权的制约机制并不完善，以立案监督为例，只有在公安机关正式作出不立案决定之后，检察机关方能对该项决定进行监督，对司法实践中广泛存在的“不破不立”、“拖延立案”等情形，检察机关无权对公安机关进行立案监督。另外，检察机关对公安机关取得的证据仅有复核的权力，没有调查取证权。以当事人控告申诉公安机关不立案为例，侦查监督部门在受理当事人请求后，只能依靠公安机关取得的证据，不能自行调查取证，如此则难以对案件的真实性作出准确判断，不利于保护控告申诉人的权益。第二、对审判权监督的弱化。检察机关对审判权的制约主要是一种程序性制约，主要手段是通过抗诉启动二审或者审判监督程序，实体性的处理仍掌握在法院手中。尽管现在程序价值被赋予更高地位，但实体性结论仍具有根本性价值。对审判机关的其他违法行为，检察机关只能提出书面的纠正违法通知书或检察建议，无任何保障机制做后盾，审判机关对检察机关提出的纠正违法通知书或检察建议，有权拒绝而不必承担相应的后果，可见检察权对审判权的监督仅仅体现在程序上，难以保障审判权监督职能的实现。

　　（二）检察权运行保障机制的问题

　　首先，检察机关地方化。根据我国宪法体制框架安排，检察机关在业务上受上级检察机关的领导，在财政和人事上受制于地方。但检察权与生俱来具有独立性，只有在较为独立运行的土壤中才能全面实现法律赋予的各项职能。随着社会步入矛盾多发期，检察机关承担的职责更加复杂化，而这些新增职责多与地方利益相伴而生，在此情势下，检察权体现出更多的地方化特点。一是发挥化解矛盾的职能，促进社会矛盾化解在基层；二是发挥维护社会稳定的职能，促进社会的安定有序；三是发挥为经济保驾护航的职能，促进经济稳定发展。一定程度上，检察机关依法履职以促进地方的稳定发展有其合理性，但如果这种地方化脱离法律的框架，以目的论手段，必然会虚化检察机关的法律监督职权。另外，作为国家法律监督机关，地方行政权力也在检察机关的监督范围内，如果表现出过多的地方化，这种法律监督的效果势必大打折扣。

　　其次，检察体制行政化。检察机关上下级之间是领导和被领导关系，检察一体化的体制能够保障有效执行法律和司法解释、统一规范执法标准。这种体制与行政体制有一定的相似性，但与行政体制不同的是，检察一体化体制还需要发挥检察官的个人特性，需具备适度的独立性，以保证法律的准确实施。检察权所具有的司法权属性要求检察官在执行职务过程中只服从法律，除了法律没有上司，不能以检察一体化抹煞检察官的独立性，因此，检察权的属性决定了检察官在行使职权时必须独立。[6] 换言之，检察一体化是上下级的领导结构与检察官独立办案相结合的体制。行政化的特点在一定程度上有助于克服检察地方化，提升检察机关的执行力，但也存在一定不合理之处。检察官的独立办案能促进办案效率、明晰办案的责任，从长远角度保证办案质量，但在独立办案各项保障机制未到位的情况下，这种独立办案的成果尚未完全体现。近年来，在检察机关内部推广的主诉检察官制度，便是扩大检察官独立办案的有效尝试，既培养了检察官独立办案的责任意识，也推动了检察体制的微调。

　　再次，检察监督手段软弱化。在现行法律框架下，检察机关行使监督权的主要手段是发出纠正违法通知书和提出检察建议，但法律并未明确规定被监督单位不接受纠正意见或检察建议所应承担的相应后果，实践中，是否纠正违法行为和落实检察建议的主动权掌握在被监督者手中，并且检察机关没有后序的保障措施。在多数情况下，检察机关只能通过向被纠正单位的上级单位反映，由上级单位向被纠正单位施加压力这种曲线方式才能达到监督目的。另外，检察机关的监督也并不必然地启动纠错和追责程序，纠正违法和检察建议的执行仍然依赖被监督者的自觉性，这种把监督效果建立在被监督对象自觉性的方式，使检察机关的监督手段缺乏刚性。

　　最后，检察官人员管理制度不完善。目前，我国检察人员在招录、遴选、培养、任用等方面，实行与普通公务员相同的模式。我国80%的案件在基层，80%的司法人员也在基层，加之检察队伍人数较多，导致基层检察机关人多职数少，基层检察官、职级低、待遇差、发展空间有限，不利于提升专业素质，不利于保证办案质量。应当建立符合职业特点的检察人员管理制度。检察官在行使批准逮捕、起诉等司法权时，必须依据其对法律的理解和对案件事实与证据的判断来适用法律，在这个过程中，应当保障检察官不受不正当干涉，否则，检察官的权力将无法保障。“人事权干预司法的实质威力，不下于指令权，这是不移的历史经验”[7]。检察官应享有一定的职务和身份保障权，除非出现法定明确规定的情形，其职务和身份不应受到剥夺和影响。目前，检察机关内部的侦查监督、公诉、反贪等业务部门以及行政、办公室、技术等非业务部门的编制人员均称为检察人员，在获得人大批准后即成为检察官，但有一部分检察官并未实际从事检察业务。因此，将检察官队伍与其他检察人员实行分类管理，建立专业的检察官队伍，对促进检察官依法独立行使职权具有保障作用。

　　三、我国检察权运行保障机制的完善措施

　　（一）改革检察机关经费管理机制

　　随着检察工作的不断发展，检察经费对检察权运行的重要性愈发凸显。检察机关经费不足，已成了妨碍检察权依法运行的重要乃至主要因素，各级检察机关是国家的法律监督机关，但是，目前检察机关的人财物主要受制于地方，来自上级检察机关的拨款仅占极少部分，且具有很大的不确定性。检察活动易受地方保护主义的干扰，不利于检察机关依法独立公正地行使检察权。“如有的地方政府通过控制经费来控制检察机关的业务工作，有些地方政府因检察机关秉公办案影响了地方的利益，就无故拖欠检察机关的业务经费，还有些地方政府无视检察机关的特点，将其与行政机关一样采用地方经费包干，甚至给司法机关下创收指标。至于经济不发达地区的政府财政部门，则根本无力保障检察机关所需经费。”[8]因此，需要从检察经费来源上解决制约检察权运行的问题，改革完善现有经费保障机制的基础上，建立与检察权运行相适应的检察经费保障机制，逐步减少检察机关对同级财政的依赖。我国是单一制国家，司法职权是中央事权。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民检察院和专门人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。该机制符合中央关于深化司法体制改革的精神，有利于克服地方保护主义的影响，促进公正执法。同时，合理的管理和使用检察经费，健全检察机关内部财务管理办法，建立检察经费保障基础数据库，严格执行各项经费开支范围和标准，切实加强对重大经费开支、政府采购、重大工程建设项目的监督，坚决严肃查处违反财经纪律的行为。

　　（二）建立符合职业特点的检察人员管理制度

　　对检察机关的人事管理直接影响检察权是否能够依法正确运行。长期以来我国检察人事管理紧紧依附在党政干部人事管理体制上，[9]目前地方党政机关和人大掌握着检察官行政级别和法律职务的任命权，检察官的“地方化色彩”较为浓厚。[10]因此，有必要对现行检察机关人事管理体制进行改革和完善。

　　一是推进检察人员分类管理改革。突出检察官的办案主体地位，按照检察机关的职能需要和各类人员的岗位特点，健全有别于普通公务员的检察官专业职务（或技术职称）序列，健全书记员、专业技术人员等司法辅助人员的管理制度，制定检察辅助人员的职数比例等配套措施，进一步提升检察队伍职业化水平。

　　二是完善检察官选任招录制度。建立初任检察官统一招录、集中培训、基层任职、有序流动、逐级遴选的机制。建立预备检察官训练制度，将完成预备检察官职业训练并考核合格作为检察官的法定任职条件。建立选拔律师、法律学者等专业法律人才担任检察官的制度机制。针对不同级别检察院的检察官，设置不同的任职条件，实行检察官逐级遴选制度。建立与检察官职业相适应的晋升和退休制度，确保检察官只要身体和能力许可，其晋升和退休不受年龄限制。

　　三是完善检察官任免、惩戒制度。建立科学合理、客观公正的业绩评价体系和考核晋升机制。人民检察院成立吸收社会有关人员参与的检察官选任委员会、惩戒委员会，制定公开、公正的选任、惩戒程序，确保政治素质高、职业操守好、业务能力强的优秀法律人才进入检察官队伍，检察官一旦被任命，其级别的升降应按照其工作能力、办案质量等进行考核，降低其他方面的影响因素。明确错案责任追究机制和激励机制，使检察官全身心投入到执法办案之中[11]。同时要确保检察官的违法违纪行为及时得到应有惩戒。

　　四是强化检察官的职业保障制度。从职业特点看，检察官既要精通法律专业知识，又要有一定的工作经验和社会阅历，只有通过国家司法资格考试和公务员考试，并从事一段时间的法律工作，才能被任命；从职业风险看，当前我国正处于社会矛盾凸显期，矛盾的对抗性、敏感性增强，检察人员察的职业风险增大。现有的检察人员保障制度没有体现其职业特点和职业风险，不利于推动检察队伍的专业化、职业化、正规化建设。按照责权利相统一的原则，在严格检察人员任职条件，强化检察人员办案责任的同时，尽快建立和完善与检察官职责相适应的待遇、职务、身份等职业保障机制。

　　（三）强化检察机关内部资源整合

　　检察权中的侦查、侦查监督、公诉等权力由检察机关内部各部门分别行使，现行检察机关内设机构基本满足检察权运行的需要，但也存在着权限边缘划分不准确的问题。改革检察机关内部管理的重点和关键在于明确各业务部门之间的权力配置，改革的方向和目标应该是，将具有相同法律属性和运行机理的各项具体权能划分为若干板块，每个板块对应一个部门，确保各部门所配置的检察职权既相互衔接、互为补充，又能够实现检察业务工作的有序流转。检察机关的内部机构总体上可分为决策机构、业务机构和综合管理机构。[12]检察权的各项职能主要集中在业务机构，因此改革的重点应当是对现有的业务机构实行重组。1.整合反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门、职务犯罪预防部门的职能，成立职务犯罪侦查局，负责贪污贿赂案件、渎职侵权案件的侦查，结合办理的职务犯罪案件，开展职务犯罪的预防。2.借鉴各地成立的未成年犯罪检察部门的经验，将侦查监督部门和公诉部门合并，成立刑事犯罪检察部门，并将侦查监督和审判监督职能剥离出来，只保留审查逮捕和起诉的只能，实现捕诉一体化。3.成立新的刑事诉讼监督部门，将原侦查监督、起诉和监所部门的监督职能统一起来，对刑事诉讼的全过程进行监督，可在其下设三个部门分别执行侦查、审判和刑罚执行监督的职能。4.将现行的民事行政检察部门一分为二，成立民事审判监督部门和行政检察部门，民事审判监督部门负责对民事审判的监督；行政检察部门则担负对行政诉讼的监督职能。

　　（四）保障检察权的监督实效

　　宪法赋予检察机关法律监督权力。刑事诉讼法进一步明确了法律监督权的种类、范围。但是在司法实践中，检察机关的检察建议权和纠正违法通知权并无法律强制力作保障，检察建议和纠正违法通知书的执行完全靠被监督机关的自觉，因此，加强检察建议权的执行力度，赋予检察机关适当的司法审查启动权是保障检察权运行的必要条件。一方面，强化检察建议权。检察建议是检察机关在办理刑事案件时，针对案件相关单位存在的制度漏洞或犯罪隐患提出的具有检察机关执法权威的法律文书，或者对公安机关在办案中存在的违法行为提出的纠正违法通知书，或是在向法院提起公诉时就起诉书指控的事实和情节提出的具有检察机关司法权威的量刑建议书。提出检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要措施和手段，但当前检察建议权的行使，存在不被建议机关重视、执行的情况。应当在立法上进一步完善检察建议权，赋予检察机关对违背检察建议权的行为进行惩罚的权力，以保障检察建议权的顺利运行，充分发挥检察机关的法律监督职能。另一方面，赋予司法审查启动权。司法审查制度，其本质是根据宪法原则和法律规定，通过中立的司法机构，对立法、行政活动进行审查裁决，以达到制约公权力和保障人权之目的。检察机关的司法审查权力主要是集中在刑事审前的程序中，可分为人身保全措施的司法审查权力和证据保全措施的司法审查权力。此外，检察机关对自侦案件也具有司法审查的权力，如上级检察机关对下级具有自侦案件采取强制措施等的批准。赋予检察机关启动司法审查的权力，是检察机关履行法律监督职能的保障，有助于确保检察权的良好运行，有效地打击犯罪和维护社会和谐。

　　（本文发表于《人民检察》2014年第3期）